國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進奶業(yè)振興

保障乳品質(zhì)量安全的意見

國辦發(fā)〔2018〕43號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

奶業(yè)是健康中國、強壯民族不可或缺的產(chǎn)業(yè)，是食品安全的代表性產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志性產(chǎn)業(yè)和一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。近年來，我國奶業(yè)規(guī)?；?、標準化、機械化、組織化水平大幅提升，龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，品牌建設(shè)持續(xù)推進，質(zhì)量監(jiān)管不斷加強，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)日益提高，為保障乳品供給、促進奶農(nóng)增收作出了積極貢獻，但也存在產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)不平衡、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、消費培育不足等突出問題。為推進奶業(yè)振興，保障乳品質(zhì)量安全，提振廣大群眾對國產(chǎn)乳制品信心，進一步提升奶業(yè)競爭力，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以優(yōu)質(zhì)安全、綠色發(fā)展為目標，以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以降成本、優(yōu)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量、創(chuàng)品牌、增活力為著力點，強化標準規(guī)范、科技創(chuàng)新、政策扶持、執(zhí)法監(jiān)督和消費培育，加快構(gòu)建現(xiàn)代奶業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和質(zhì)量安全體系，不斷提高奶業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競爭力，大力推進奶業(yè)現(xiàn)代化，做大做強民族奶業(yè)，為決勝全面建成小康社會提供有力支撐。

（二）基本原則。

創(chuàng)新驅(qū)動，綠色發(fā)展。強化科技創(chuàng)新，推動管理制度改革，推進節(jié)本增效，提高奶業(yè)綜合生產(chǎn)能力。因地制宜，合理布局，種養(yǎng)結(jié)合，草畜配套，促進養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，推動奶業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展。

利益聯(lián)結(jié)，共享共贏。堅持產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展方向，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建立奶農(nóng)和乳品企業(yè)之間穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制，推進形成風險共擔、利益共享的產(chǎn)業(yè)格局，增強奶農(nóng)抵御市場風險的能力，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

問題導向，重點攻關(guān)。針對當前奶業(yè)發(fā)展不平衡不充分的問題，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點難點為突破口，著力提高奶業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率，提升乳品質(zhì)量安全水平，更好適應(yīng)消費需求總量和結(jié)構(gòu)變化。

市場主導，政府支持。處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，強化乳品企業(yè)市場主體作用，優(yōu)化資源配置，增強發(fā)展活力。更好發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控、政策引導、支持保護、監(jiān)督管理等方面的作用，維護公平有序的市場環(huán)境。

（三）主要目標。到2020年，奶業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得實質(zhì)性成效，奶業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)取得明顯進展。奶業(yè)綜合生產(chǎn)能力大幅提升，100頭以上規(guī)模養(yǎng)殖比重超過65%，奶源自給率保持在70%以上。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，嬰幼兒配方乳粉的品質(zhì)、競爭力和美譽度顯著提升，乳制品供給和消費需求更加契合。乳品質(zhì)量安全水平大幅提高，產(chǎn)品監(jiān)督抽檢合格率達到99%以上，消費信心顯著增強。奶業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展，養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達到75%以上。到2025年，奶業(yè)實現(xiàn)全面振興，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，奶源基地、產(chǎn)品加工、乳品質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)競爭力整體水平進入世界先進行列。

二、加強優(yōu)質(zhì)奶源基地建設(shè)

（四）優(yōu)化調(diào)整奶源布局。突出重點，鞏固發(fā)展東北和內(nèi)蒙古產(chǎn)區(qū)、華北和中原產(chǎn)區(qū)、西北產(chǎn)區(qū)，打造我國黃金奶源帶。積極開辟南方產(chǎn)區(qū)，穩(wěn)定大城市周邊產(chǎn)區(qū)。以荷斯坦牛等優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)奶牛生產(chǎn)為主，積極發(fā)展乳肉兼用牛、奶水牛、奶山羊等其他奶畜生產(chǎn)，進一步豐富奶源結(jié)構(gòu)。

（五）發(fā)展標準化規(guī)模養(yǎng)殖。開展奶牛養(yǎng)殖標準化示范創(chuàng)建，支持奶牛養(yǎng)殖場改擴建、小區(qū)牧場化轉(zhuǎn)型和家庭牧場發(fā)展，引導適度規(guī)模養(yǎng)殖。支持奶牛養(yǎng)殖大縣整縣推進種養(yǎng)結(jié)合，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖。推廣應(yīng)用奶牛場物聯(lián)網(wǎng)和智能化設(shè)施設(shè)備，提升奶牛養(yǎng)殖機械化、信息化、智能化水平。加強奶牛口蹄疫防控和布病、結(jié)核病監(jiān)測凈化工作，做好奶牛常見病防治。

（六）加強良種繁育及推廣。建立全國奶牛育種大數(shù)據(jù)和遺傳評估平臺，完善種牛質(zhì)量評價制度，構(gòu)建現(xiàn)代奶牛遺傳改良技術(shù)體系和組織管理體系。擴大奶牛生產(chǎn)性能測定范圍，加快應(yīng)用基因組選擇技術(shù)。支持奶牛育種聯(lián)盟發(fā)展，聯(lián)合開展青年公牛后裔測定。大力引進和繁育良種奶牛，打造高產(chǎn)奶牛核心育種群，建設(shè)一批國家核心育種場。加大良種推廣力度，提升良種化水平，提高奶牛單產(chǎn)量。

（七）促進優(yōu)質(zhì)飼草料生產(chǎn)。推進飼草料種植和奶牛養(yǎng)殖配套銜接，就地就近保障飼草料供應(yīng)，實現(xiàn)農(nóng)牧循環(huán)發(fā)展。建設(shè)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范基地，提升苜蓿草產(chǎn)品質(zhì)量，力爭到2020年優(yōu)質(zhì)苜蓿自給率達到80%。推廣糧改飼，發(fā)展青貯玉米、燕麥草等優(yōu)質(zhì)飼草料產(chǎn)業(yè)，推進飼草料品種專業(yè)化、生產(chǎn)規(guī)?；N售市場化，全面提升種植收益、奶牛生產(chǎn)效率和養(yǎng)殖效益。

三、完善乳制品加工和流通體系

（八）優(yōu)化乳制品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌發(fā)展液態(tài)乳制品和干乳制品。因地制宜發(fā)展滅菌乳、巴氏殺菌乳、發(fā)酵乳等液態(tài)乳制品，支持發(fā)展奶酪、乳清粉、黃油等干乳制品，增加功能型乳粉、風味型乳粉生產(chǎn)。鼓勵使用生鮮乳生產(chǎn)滅菌乳、發(fā)酵乳和調(diào)制乳等乳制品。

（九）提高乳品企業(yè)競爭力。引導乳品企業(yè)與奶源基地布局匹配、生產(chǎn)協(xié)調(diào)。鼓勵企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，培育具有國際影響力和競爭力的乳品企業(yè)。依法淘汰技術(shù)、能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等不達標的產(chǎn)能，做強做優(yōu)乳制品加工業(yè)。支持企業(yè)開展產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)，優(yōu)化加工工藝，完善質(zhì)量安全管理體系，增強運營管理能力，降低生產(chǎn)成本，提升產(chǎn)品質(zhì)量和效益。支持奶業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分工合作、有機銜接，有效控制風險。

（十）建立現(xiàn)代乳制品流通體系。發(fā)展智慧物流配送，鼓勵建設(shè)乳制品配送信息化平臺，支持整合末端配送網(wǎng)點，降低配送成本。促進乳品企業(yè)、流通企業(yè)和電商企業(yè)對接融合，推動線上線下互動發(fā)展，促進乳制品流通便捷化。鼓勵開拓“互聯(lián)網(wǎng)+”、體驗消費等新型乳制品營銷模式，減少流通成本，提高企業(yè)效益。支持低溫乳制品冷鏈儲運設(shè)施建設(shè)，制定和實施低溫乳制品儲運規(guī)范，確保產(chǎn)品安全與品質(zhì)。

（十一）密切養(yǎng)殖加工利益聯(lián)結(jié)。培育壯大奶農(nóng)專業(yè)合作組織，推進奶牛養(yǎng)殖存量整合，支持有條件的養(yǎng)殖場（戶）建設(shè)加工廠，提高抵御市場風險能力。支持乳品企業(yè)自建、收購養(yǎng)殖場，提高自有奶源比例，促進養(yǎng)殖加工一體化發(fā)展。建立由縣級及以上地方人民政府引導，乳品企業(yè)、奶農(nóng)和行業(yè)協(xié)會參與的生鮮乳價格協(xié)商機制，乳品企業(yè)與奶農(nóng)雙方應(yīng)簽訂長期穩(wěn)定的購銷合同，形成穩(wěn)固的購銷關(guān)系。開展生鮮乳質(zhì)量第三方檢測試點，建立公平合理的生鮮乳購銷秩序。規(guī)范生鮮乳購銷行為，依法查處和公布不履行生鮮乳購銷合同以及憑借購銷關(guān)系強推強賣獸藥、飼料和養(yǎng)殖設(shè)備等行為。

四、強化乳品質(zhì)量安全監(jiān)管

（十二）健全法規(guī)標準體系。研究完善乳品質(zhì)量安全法規(guī)，健全生鮮乳生產(chǎn)、收購、運輸和乳制品加工、銷售等管理制度。修訂提高生鮮乳、滅菌乳、巴氏殺菌乳等乳品國家標準，嚴格安全衛(wèi)生要求，建立生鮮乳質(zhì)量分級體系，引導優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。制定液態(tài)乳加工工藝標準，規(guī)范加工行為。制定發(fā)布復原乳檢測方法等食品安全國家標準。監(jiān)督指導企業(yè)按標依規(guī)生產(chǎn)。

（十三）加強乳品生產(chǎn)全程管控。落實乳品企業(yè)質(zhì)量安全第一責任，建立健全養(yǎng)殖、加工、流通等全過程乳品質(zhì)量安全追溯體系。加強源頭管理，嚴格奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)飼料、獸藥等投入品使用和監(jiān)管。引導奶牛養(yǎng)殖散戶將生鮮乳交售到合法的生鮮乳收購站。任何單位和個人不得擅自加工生鮮乳對外銷售。實施乳品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，嚴厲打擊非法收購生鮮乳行為以及各類違法添加行為。對生鮮乳收購站、運輸車、乳品企業(yè)實行精準化、全時段管理，依法取締不合格生產(chǎn)經(jīng)營主體。健全乳品質(zhì)量安全風險評估制度，及時發(fā)現(xiàn)并消除風險隱患。

（十四）加大嬰幼兒配方乳粉監(jiān)管力度。嚴格執(zhí)行嬰幼兒配方乳粉相關(guān)法律法規(guī)和標準，強化嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理。嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當實施良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析和關(guān)鍵控制點體系等食品安全質(zhì)量管理制度，建立食品安全自查制度和問題報告制度。按照“雙隨機、一公開”要求，持續(xù)開展食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題要從嚴處理。嚴厲打擊非法添加非食用物質(zhì)、超范圍超限量使用食品添加劑、涂改標簽標識以及在標簽中標注虛假、夸大的內(nèi)容等違法行為。嚴禁進口大包裝嬰幼兒配方乳粉到境內(nèi)分裝。大力提倡和鼓勵使用生鮮乳生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，支持乳品企業(yè)建設(shè)自有自控的嬰幼兒配方乳粉奶源基地，進一步提高嬰幼兒配方乳粉品質(zhì)。

（十五）推進行業(yè)誠信體系建設(shè)。構(gòu)建奶業(yè)誠信平臺，支持乳品企業(yè)開展質(zhì)量安全承諾活動和誠信文化建設(shè)，建立企業(yè)誠信檔案。充分運用全國信用信息共享平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，推動稅務(wù)、工信和市場監(jiān)管等部門實現(xiàn)乳品企業(yè)信用信息共享。建立乳品企業(yè)“黑名單”制度和市場退出機制，加強社會輿論監(jiān)督，形成市場性、行業(yè)性、社會性約束和懲戒。

五、加大乳制品消費引導

（十六）樹立奶業(yè)良好形象。積極宣傳奶牛養(yǎng)殖、乳制品加工和質(zhì)量安全監(jiān)管等方面的成效，定期發(fā)布乳品質(zhì)量安全抽檢監(jiān)測信息，展示國產(chǎn)乳制品良好品質(zhì)，提升廣大群眾對我國奶業(yè)的認可度。推介休閑觀光牧場，組織開展乳品企業(yè)公眾開放日活動，讓消費者切身感受牛奶安全生產(chǎn)的全過程，激發(fā)消費活力。

（十七）著力加強品牌建設(shè)。實施奶業(yè)品牌戰(zhàn)略，激發(fā)企業(yè)積極性和創(chuàng)造性，培育優(yōu)質(zhì)品牌，引領(lǐng)奶業(yè)發(fā)展。通過行業(yè)協(xié)會等第三方組織，推介產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、美譽度高的品牌，擴大消費市場。發(fā)揮骨干乳品企業(yè)引領(lǐng)作用，促進企業(yè)大聯(lián)合、大協(xié)作，提升中國奶業(yè)品牌影響力。

（十八）積極引導乳制品消費。大力推廣國家學生飲用奶計劃，增加產(chǎn)品種類，保障質(zhì)量安全，擴大覆蓋范圍。開展公益宣傳，加大公益廣告投放力度，強化乳制品消費正面引導。普及滅菌乳、巴氏殺菌乳、奶酪等乳制品營養(yǎng)知識，倡導科學飲奶，培育國民食用乳制品的習慣。加強輿情監(jiān)測，及時回應(yīng)社會關(guān)切，營造良好輿論氛圍。

六、完善保障措施

（十九）加大政策扶持力度。在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，重點支持良種繁育體系建設(shè)、標準化規(guī)模養(yǎng)殖、振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動、種養(yǎng)結(jié)合、奶牛場疫病凈化、養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和生鮮乳收購運輸監(jiān)管體系建設(shè)；在加工環(huán)節(jié)，重點支持嬰幼兒配方乳粉企業(yè)兼并重組、乳品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。地方人民政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排奶畜養(yǎng)殖用地。鼓勵社會資本按照市場化原則設(shè)立奶業(yè)產(chǎn)業(yè)基金，放大資金支持效應(yīng)。強化金融保險支持，鼓勵金融機構(gòu)開展奶畜活體抵押貸款和養(yǎng)殖場抵押貸款等信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，推進奶業(yè)保險擴面、提標，合理厘定保險費率，探索開展生鮮乳目標價格保險試點。

（二十）加強奶業(yè)市場調(diào)控。完善奶業(yè)生產(chǎn)市場信息體系，開展產(chǎn)銷動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)布預警信息，引導生產(chǎn)和消費。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，引導各類經(jīng)營主體自覺維護和規(guī)范市場競爭秩序。順應(yīng)奶業(yè)國際化趨勢，實行“引進來”和“走出去”相結(jié)合，促進資本、資源和技術(shù)等優(yōu)勢互補，增強自我發(fā)展能力。

（二十一）強化科技支撐和服務(wù)。開展奶業(yè)競爭力提升科技行動，推動奶業(yè)科技創(chuàng)新，在奶畜養(yǎng)殖、乳制品加工和質(zhì)量檢測等方面，提高先進工藝、先進技術(shù)和智能裝備應(yīng)用水平。加強乳制品新產(chǎn)品研發(fā)，滿足消費多元化需求。完善奶業(yè)社會化服務(wù)體系，加大技術(shù)推廣和人才培訓力度，提升從業(yè)者素質(zhì)，提高生產(chǎn)經(jīng)營管理水平。

（二十二）切實加強組織領(lǐng)導。各地區(qū)、各有關(guān)部門要根據(jù)本意見精神，按照職責分工，加大工作力度，強化協(xié)同配合，制定和完善具體政策措施，抓好貫徹落實。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要會同有關(guān)部門對本意見落實情況進行督查，并向國務(wù)院報告。

國務(wù)院辦公廳          

2018年6月3日